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#INNOVATIONFIRST

Aiello: “Frammentazione PA, vera barriera alla digitalizzazione del Paese”

L’esperto di P4I spiega cosa si aspetta dal governo che verrà: “Questa situazione rende lunghi e costosi i percorsi di digitalizzazione e crea diseconomie di scala. Dopo il 4 marzo la politica si impegni per interventi ad hoc”

31 Gen 2018

Federica Meta

Giornalista

“Conoscere l’organizzazione degli enti pubblici per intervenire sulle cause e non sui sintomi e, soprattutto, per realizzare interventi tra loro armonici e che si rafforzino”. Stefano Aiello di P4I spiega a CorCom quello che si aspetta dal nuovo governo e dal nuovo Parlamento sul fronte della PA digitale.

 L’Italia si avvicina all’appuntamento elettorale, in qualità di esperto cosa chiede alla politica?

La spesa Ict italiana è al livello dei Paesi più avanzati e tutte le agenzie più qualificate inesorabilmente ogni anno posizionano il Bel Paese agli ultimissimi posti: in una parola il livello di digitalizzazione è imbarazzante a totale detrimento tanto dei servizi pubblici a cittadini ed imprese quanto dell’economia italiana in generale che dalla leva digitale ricaverebbe enorme giovamento. Il problema, di cui si dovrebbe occupare la politica, è la frammentazione. Gli enti pubblici in Italia sono circa 23.000 (incluse le aziende sanitarie e gli istituti comprensivi scolastici), in ognuno dei quali è presente almeno un’unità organizzative che si occupa della progettazione e della gestione dei sistemi informativi. In molti enti sono addirittura presenti diverse funzioni sistemi informativi sia a livello centrale che nelle manifestazioni territoriali (presidi, comandi, distretti, agenzie, …). La naturale conseguenza di questa disorganizzazione sono le 160.000 basi dati, le 200.000 applicazioni, gli 11.000 data center, i 50.000 fornitori.

Qual è l’impatto di questa eccessiva frammentazione?

Una frammentazione così elevata delle Funzioni Sistemi Informative rende lunghissimi e costosissimi i percorsi di digitalizzazione di portata nazionale, spesso li impedisce del tutto ed è una delle principali cause del nostro grado di arretratezza su innovazioni che richiedono elevate competenze gestionali, tecniche, organizzative e contrattuali, quali, solo per citarne alcuni: IoT, Cloud (SaaS o PaaS), UX, Process Mining, Cognitive Computing, Micro-Services, Artificial Intelligence. Nuovi investimenti e nuove sperimentazioni, pur essendo importantissimi, rischiano sempre di infrangersi contro questa polverizzazione. Va compreso che la Funzione Sistemi Informativi -come nel privato così nel pubblico- rappresenta una delle principali leve per concepire, progettare e realizzare il cambiamento. La sua polverizzazione determina infatti sistematiche diseconomie di scala e di scopo: accentua la scarsità di competenze sui processi e sul disegno di soluzioni; fa crescere il grado di eterogeneità delle soluzioni; impedisce l’integrazione e la standardizzazione; rende inadeguati i livelli di servizio (continuità, UX, data quality, sicurezza, supporto utente, …); abbatte la produttività delle funzioni e delle risorse. Tali condizioni hanno minato per decenni la capacità di realizzare servizi utili ed efficienti a favore di dipendenti, cittadini, imprese e continuano a impedire l’utilizzo efficace della leva digitale nella PA italiana. In questo contesto ha sempre meno senso parlare di “digital divide” nell’accezione classica (gap di banda trasmissiva o di infrastrutture) ed è invece necessario capire il gap capability necessarie al presidio adeguato della digital transformation: gestione delle relazioni, business process management, pianificazione, enterprise architecture, requirement engineering, impostazione e gestione dei contratti dei servizi IT, progettazione delle soluzioni (utili, integrate, scalabili). Il digital divide riscontrabile in larghe fette della popolazione italiana, è, in buona parte, la conseguenza del digital divide che caratterizza la maggioranza degli operatori e dei manager della PA.

Cosa teme, in pratica?

Se da un lato con i meccanismi dello spoil system, c’è il concreto il rischio -dopo il 4 marzo- di ripartire da zero, bloccando anche i processi di modernizzazione lentamente avviati, dall’altro assistiamo ad un altro fenomeno ben più preoccupante: tra poco più di 4 settimane si andrà a votare e i vertici dei principali partiti, a parte qualche generico proclama, non hanno affrontato questo problema.  Alla politica sembra mancare la consapevolezza di questo fenomeno e gli strumenti di ingegneria organizzativa per contrastarlo. Perciò, al potere esecutivo ed a quello legislativo chiediamo di conoscere l’organizzazione degli enti pubblici per intervenire sulle cause e non sui sintomi e, soprattutto, per realizzare interventi tra loro armonici e che si rafforzino.

Sul fronte Agenda digitale, il commissario Piacentini ha ridato slancio a progetti chiave, Anpr in testa, ma la PA marcia disunita con eccellenze che si affiancano ad enti che non riescono a fare il “salto”. Come intervenire per accelerare la realizzazione?

Gli investimenti in infrastrutture nazionali hanno avuto il vantaggio di essere decisamente più coordinati ed omogenei degli investimenti sullo sviluppo di servizi. Con il risultato che gli enti pubblici – anche con missioni identiche- non hanno enterprise architecture (modelli di funzionamento, modelli dati e business rule) simili.

Il percorso di razionalizzazione delle centrali d’acquisto e di consolidamento dei data center può aiutare?

È senz’altro necessario, ma sono interventi alla fine di una catena del valore del ciclo dei Servizi IT, i cui primi processi sono: l’analisi dei fabbisogni (quali outcome, quali modelli operativi, quali costi, in quali tempi, con quali rischi): la progettazione (di processi, di funzioni, dell’usabilità, della sicurezza, …, standard, interoperabilità). Questi processi sono i veri responsabili di strategie di innovazione, creazione del valore e razionalizzazione. La frammentazione che si è generata nelle fasi a monte è difficilmente sanabile con la centralizzazione degli acquisti. Il consolidamento dei data center senza il quello delle applicazioni genera scarso valore e, in certi casi, rischia di avere un effetto netto di crescita dei costi (anche assumendo l’adozione di ambienti fortemente virtualizzati). Il consolidamento applicativo dipende dalla razionalizzazione dei processi “core” degli enti. Una parte rilevante della spesa Ict sta nelle migliaia di progetti che analizzano e innovano i processi, identificando percorsi di digitalizzazione …non solo negli acquisti di licenze e di hardware, in progetti di sviluppo o in contratti di Ams (Application Maintenance and support). Di questa spesa c’è scarsissima consapevolezza e conoscenza, difficilmente è classificata come spesa IT dalla Ragioneria Generale dello Stato.

Si può uscire da questa situazione di stallo perenne?

La strada passa per un rapporto molto attivo tra stato, regioni, città metropolitane e comuni e per interventi di politica industriale in materia digitale di medio e lungo respiro. Per riorganizzare il funzionamento degli Enti Pubblici non sono sufficienti competenze e buona volontà di dirigenti e funzionari, occorrono norme. Nel privato ci sono Ordini di Servizio emanati dall’Ad o da suoi delegati; nel pubblico occorrono norme. Può apparire paradossale, ma per favorire l’innovazione (adozione di paradigmi cloud, data-driven innovation, IoT, …) occorre che la politica si focalizzi di meno sulle tecnologie e molto di più sugli aspetti organizzativi. Il tema organizzativo deve essere al centro dall’agenda digitale del nostro Paese. Forse, è venuto il momento che soggetti come la Commissione Affari Costituzionali ed il Mef si occupino in modo non marginale di questi temi. Alcuni dei capitoli che dovrebbero essere presenti nei programmi e dovrebbero essere oggetto di confronto (non solo durante la campagna elettorale).

Ce li può elencare?

Realizzazione di Shared Services a livello centrale (ad es. per i ministeri, vedi caso UK) e valorizzare alcuni Istituti centrali che hanno massa critica e che stanno facendo importanti percorsi di innovazione. Serve poi identificare i soggetti aggregatori a livello locale, valorizzando regioni (o macro-regioni), città metropolitane ed aree vaste. Inoltre le in-house -in uno schema di aggregazione- possono rappresentare senz’altro una leva molto importante per il sostegno che possono dare ai processi di demand (Brm, Bpm, Requirement Engineering, Enterprise Architecture Mgmt), Progettazione, Gare, Change Mgmt e Service Mgmt. Per iniziare ad affrontare la qualità dei Servizi, occorre rivedere in modo profondo la modalità di acquisto degli interventi di system integration.

Come andrebbero riviste queste procedure?

Oggi le procedure di acquisto hanno esasperato l’aspetto quantitativo a dispetto di qualunque logica qualitativa. È evidente che l’aspetto quantitativo (misurato con i Function Point – Fp) è imprescindibile, ma dando valore solo a questo aspetto si procede inesorabilmente sulla china del massimo ribasso: confrontandoci con gli altri paesi del mondo, l’Italia è il Paese con i prezzi unitari per Fp più bassi, persino meno dell’India e della Cina. I capitolati sono costruiti per evitare che le commissioni di gara facciano valutazioni di merito, e quindi sono pieni di requisiti “tabellari”. Rilevanti, ma non sufficienti per evitare che, alla fine, l’unico vero parametro di confronto sia il prezzo. Senz’altro in questo modo si evita il danno erariale, anche se non necessariamente si è agito nel miglior interesse dello Stato.

Il mangement che ruolo può svolgere in questo contetso?

Il management delle PA deve focalizzarsi sugli outcome degli interventi, più che sugli output. Occorre dare senso strategico al lavoro degli enti e ai loro manager, lavorando in modo strutturato e continuativo sulla pianificazione, sull’assegnazione di obiettivi che corrispondano alla creazione di valore e sulla valutazione di risultati (meritocrazia). Ovvero dando piena attuazione al  Piano delle performance.

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