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REPORT TELCO PER L'ITALIA

Sassano: “Dopo il Far West delle frequenze assegnazioni equilibrate per il 5G”

L’Italia deve fare tre passi in uno: rispettare il principio dell’”accesso equo”, ridurre il numero di multiplex nazionali e locali senza diminuire la qualità del servizio, garantire un passaggio graduale alle nuove tecnologie. Un triplo salto mortale, molto più complesso della transizione dalla tecnologia analogica a quella digitale. Per questo motivo l’Italia si è battuta con successo per quei due anni in più che ora non dobbiamo assolutamente sprecare

16 Gen 2018

Antonio Sassano

presidente Fondazione Bordoni

A seguire l’analisi di Antonio Sassano, presidente della Fondazione Ugo Bordoni, su “Telco4Italy Report 2017”, l’iniziativa editoriale CorCom-Digital360 che fa il punto sullo stato delle Tlc in Italia. L’annuario – pubblicato a dicembre 2017 e distribuito in occasione degli Stati Generali delle Telecomunicazioni – raccoglie in sintesi i più importanti avvenimenti dell’anno e soprattutto dà la parola alla community del settore e ai suoi protagonisti. La pubblicazione rappresenta inoltre una sorta di staffetta ideale con Telco4Italy, il più importante evento italiano dedicato al mondo delle Tlc che come da tradizione si tiene a Roma prima dell’estate e che quest’anno è in calendario per metà giugno.

Lo Spettro elettromagnetico è stato definito il “petrolio del nuovo millennio” e possiamo immaginarlo come una rete di telecomunicazioni già parzialmente realizzata, cavi già stesi per connettere persone e cose ovunque, anche in movimento, e che attendono soltanto l’accensione degli apparati riceventi e trasmittenti per essere attivati. Lo spettro, o come spesso si dice, le frequenze costituiscono una porzione indispensabile delle reti che utilizziamo ogni giorno per connetterci ad Internet, per sentire la radio o per vedere la televisione. Hanno la stessa funzione delle gigantesche linee di trasmissione elettriche che incombono sulle nostre autostrade o dei cavi e degli armadi delle società di telecomunicazioni che popolano le nostre città. Al contrario di queste porzioni tangibili della rete, le frequenze garantiscono costi di realizzazione delle reti molto più bassi, penetrano nei muri senza forarli, non richiedono manutenzione e non sono soggette ad usura. E tuttavia, forse proprio a causa della loro intangibilità, le aziende che desiderano sfruttarne le potenzialità hanno spesso una difficoltà “psicologica” a riconoscere al loro legittimo proprietario, i cittadini, la remunerazione adeguata per goderne in modo esclusivo.

Ogni volta che lo Stato mette a disposizione delle imprese questo suo bene immateriale si levano mille voci per sostenere che il miglior modo per assegnare le frequenze è quello di metterle gratuitamente a disposizione del mercato che poi, certamente, ne farà buon uso. Lo Stato viene presentato come un insaziabile vampiro che vuole drenare da un mercato in oggettiva difficoltà risorse che potrebbero essere meglio investite nella realizzazione delle reti. Fortunatamente per i cittadini, in nessuna parte del mondo questi suggerimenti alla distribuzione gratuita di un bene pubblico preziosissimo vengono ascoltati. Negli ultra-liberisti Stati Uniti si è appena conclusa la più grande gara per assegnazione di frequenze della storia. Una complessa “gara ad incentivo” nella quale gli operatori di telecomunicazioni hanno pagato 19.8 miliardi di dollari per 84 MHz di spettro (meno di 9 canali televisivi). Di questi, 10 miliardi sono andati ai broadcaster TV che hanno abbandonato le frequenze e 7 miliardi sono stati, testualmente, “depositati presso il Tesoro degli Stati Uniti per ridurre il deficit”. Dunque lo spettro vale moltissimo, gli operatori di telecomunicazioni hanno grandi vantaggi industriali ad utilizzarlo e lo Stato (tutti noi) fa bene a gestirlo nel modo migliore, ad assegnarlo a chi ne ha più bisogno e a farlo pagare quanto il mercato è disposto a pagare.

L’Italia non ha sempre valorizzato, come avrebbe dovuto, questa risorsa preziosa e scarsa. Le informazioni sull’uso dello spettro sono rimaste per anni e sono tuttora frammentarie e disperse tra diverse Amministrazioni Pubbliche (Mise, Agcom, Difesa, Enti di Stato, etc). Non esiste un archivio informatico unico e costantemente aggiornato su chi e come utilizza lo spettro sul nostro

territorio nazionale. Un “catasto” aggiornato delle frequenze televisive (una piccola porzione dello spettro) esiste solo dal 2007 e solo dal 2016 sta prendendo forma presso l’Agcom un equivalente “catasto” delle frequenze FM. Le informazioni a disposizione del Mise sono spesso in forma cartacea e rendono difficile e complicata la gestione di informazioni che dovrebbe essere aggiornate in modo sicuro e in “tempo reale”. Insomma un bene di tutti estremamente prezioso che spesso dobbiamo cercare tra le pieghe del nostro antiquato sistema burocratico.

Il caso delle frequenze radio-televisive è una storia che illustra bene questo fenomeno. Si tratta di una porzione di spettro che fino agli anni ’80 era utilizzata solo dalla RAI con due e poi tre reti analogiche (i famosi “canali RAI”). Gli impianti (con relative frequenze di esercizio) che trasportavano i tre canali RAI erano correttamente registrati nel Master Register ITU a Ginevra e riconosciuti a livello internazionale. Dalla fine degli anni ’80 iniziò invece una fase di occupazione “disordinata” dell’etere, con impianti attivati senza attenzione ai problemi di coordinamento internazionale. Una fase che fu coloritamente definita come “far west delle frequenze”.

Testimonianza di questo processo tumultuoso fu la sospensione per decenni dell’ordinato processo di registrazione a Ginevra dei nostri impianti e la continua rincorsa di “sanatorie” pubbliche destinate a congelare un sempre mutevole “status quo”. Quando nel 2006 si riunì la Conferenza Mondiale di Ginevra per definire le assegnazioni e le regole di coordinamento per la nascente televisione digitale, l’Italia presentò un elenco di circa 24.000 impianti all’ITU, circa 20.000 dei quali ignoti al Master Register. Nessuno di questi impianti fu riconosciuto ed utilizzato negli esercizi di pianificazione della Conferenza. Una disastrosa “debacle”. La Conferenza assegnò all’Italia un numero di frequenze molto inferiore al numero di reti nazionali e locali in esercizio. In base al principio ITU dell’”accesso equo” allo spettro, l’Italia ebbe risorse per realizzare circa 8 multiplex digitali a copertura nazionale e il vincolo di non utilizzare, in ciascuna regione, una gran parte delle 49 frequenze della banda UHF. In realtà, l’Italia usava tutte quelle frequenze, in tutte le regioni e spesso non rispettando le regole del coordinamento internazionale.

Il nuovo Piano Digitale Agcom del 2010 tentò di mettere ordine e di riallineare l’Italia alle regole internazionali in corrispondenza al passaggio dalla tecnologia analogica a quella digitale. Agcom immaginò un meccanismo con il quale i multiplex italiani avrebbero utilizzato anche le frequenze dei paesi vicini, rispettando però severi vincoli sulla massima interferenza prodotta nei Paesi confinanti.

Il Piano Agcom 2010 funzionava solo in presenza di accordi di coordinamento internazionale sottoscritti con i nostri vicini e di un assoluto rispetto dei vincoli di interferenza massima previsti. Purtroppo, negli anni successivi all’approvazione del Piano, l’Italia non sottoscrisse alcun accordo internazionale e questa situazione fu impietosamente fotografata in sede di Conferenza Mondiale ITU (ONU) sulla Gestione del Radio-Spettro a Ginevra nel 2012, nella quale l’Italia fu l’unico paese occidentale per il quale i problemi di interferenza con gli stati confinanti (Croazia, Slovenia Svizzera e Malta) vennero sollevati in sede di Assemblea Plenaria e richiesero una sessione dedicata per definire tempi e modi per il rientro dell’Italia nella legalità internazionale.

Ma quale era la nostra situazione al completamento della transizione dalla tecnologia analogica a quella digitale? Per cosa venivamo “processati”?

Nel 2012 la configurazione dei multiplex digitali italiani era così definita: esistevano 19 multiplex nazionali (sarebbero diventati 20 nel 2015 con l’avvento di Cairo Communications) e 18 multiplex locali per ogni regione. Un multiplex locale attualmente è in grado di trasportare da 6 a 10 programmi, quindi da 108 a 180 programmi locali per regione. Le frequenze UHF erano nel frattempo scese da 49 a 40, perché 9 frequenze (tutte assegnate ad emittenti locali) della banda 800 MHz erano state liberate ed assegnate agli operatori mobili. Dunque, 38 frequenze su 40 assegnate in ogni regione e nessun “accesso equo” garantito ai nostri infuriati vicini. Per comprendere la dimensione della nostra ipertrofia è interessante osservare che la Francia aveva, nel 2012, 8 multiplex e da 1 a 3 programmi (non multiplex!) locali per regione e un massimo di 4 programmi locali nella regione di Parigi. Dunque nel 2012 avevamo poco più del doppio dei multiplex (e dei programmi nazionali) e più di 40 volte il numero dei programmi locali francesi. In effetti la legge italiana impone un rapporto di 1:2 tra i programmi locali e quelli nazionali; più precisamente, 1/3 del totale dei programmi analogici, poi trasformato nel “totale delle frequenze”, è destinato dalla Legge Maccanico alle emittenti locali. Il fatto che le emittenti locali abbiano sempre e costantemente occupato tutto lo spazio non destinato alle emittenti nazionali è però più da ascrivere ad una scelta delle istituzioni nazionali che alla legge Maccanico. Nel rispetto della legge, avremmo potuto avere 20 multiplex nazionali e 10 multiplex locali per ogni regione.

Questa era dunque la nostra situazione nel 2014. “Osservati speciali” dell’ITU e del Radio Spectrum Policy Group UE e sotto minaccia di procedura di infrazione per i danni arrecati agli stati europei confinanti. Una situazione insostenibile, alla quale il Governo italiano comincia a mettere mano avviando una strategia di lungo periodo per consentire all’Italia di rientrare nella legalità internazionale e registrare a Ginevra tutte le sue frequenze.

Una strategia il cui primo atto concreto è quello di far cessare le interferenze verso i Paesi confinanti e di valorizzare il ruolo di editori delle emittenti locali, trasformando i diritti d’uso delle frequenze in diritto a disporre di capacità trasmissiva. La trasformazione è accompagnata da una riforma delle regole di finanziamento pubblico dell’emittenza locale e cancella un mantra ereditato dal mondo analogico e stabile da decenni: l’editore televisivo deve disporre di frequenze proprie per diffondere i propri contenuti. L’iniziativa del Governo cancella questo vecchio assioma, separando il mestiere dell’editore, concentrato sulla produzione di contenuti, da quello dell’operatore di rete che, utilizzando le frequenze, realizza i multiplex e trasporta in modo neutrale editori diversi. Si tratta della prova generale di uno schema riproposto in modo compiuto nella Legge di Bilancio 2018.

La svolta definitiva si verifica poi nel 2016 quando la Commissione Europea decide di inserire la banda 700 MHz (12 canali attualmente utilizzati dai broadcaster TV) tra le bande pioniere destinate alle reti di quinta generazione (5G). La quinta generazione di connessione mobile rappresenta una delle rivoluzioni tecnologiche più pervasive del nostro tempo.

Avrà effetti in tutti i settori industriali ed è considerata dall’Europa uno degli strumenti principali per riguadagnare una posizione di supremazia (o anche solo di parità) tecnologica rispetto a Stati Uniti ed Estremo Oriente. Nelle reti di quinta generazione il servizio in mobilità avrà un ruolo decisivo e dunque le reti wireless, integrate con le reti in fibra, avranno un ruolo centrale. Non ci potranno essere l’Internet delle Cose, Industria 4.0, Smart-Grid elettriche e auto connesse senza reti wireless 5G. Questo significa fame di spettro e frequenze. Ogni Paese del Mondo ha avviato una politica di liberazione dello spettro dai vecchi usi e di destinazione di larghe porzioni di spettro al 5G. L’Europa si è posta l’ambizioso obiettivo di liberare 1200 MHz di spettro per il 2020. I 96 MHz della banda 700 sono fondamentali in questa prospettiva. La complessa operazione di liberazione di questa importante porzione di spettro è agevolata, sotto il profilo tecnico, dall’evoluzione tecnologica che tocca anche il mondo televisivo. Il passaggio dal formato di compressione video MPEG2 a quello MPEG4 e in futuro all’HEVC e dalla tecnica di trasmissione DVB-T a quella DVB-T2 garantisce infatti una riduzione dello spazio necessario alle trasmissioni, a parità di qualità percepita, di almeno il 100%. Con la metà della capacità trasmissiva si garantisce all’utente la stessa qualità di visione.

In Europa il Gruppo di Alta Riflessione istituito dalla Commissione UE e presieduto da Pascal Lamy ha suggerito, con l’accordo dei maggiori broadcaster e operatori di telecomunicazioni europei, di liberare la banda 700Mhz nel 2020 (con la possibilità per i Paesi membri di ritardare lo spegnimento delle TV fino al 2022 per motivate ragioni) e di completare la liberazione della banda UHF televisiva non prima del 2030, con una verifica sulle prospettive del digitale terrestre nel 2025, a metà del cammino. Questo suggerimento è stato fatto proprio dalla Commissione Europea nel febbraio del 2016 ed è divenuto oggetto di una Decisione del Parlamento e del Consiglio EU nel maggio 2017. Molti Paesi, tra i quali la Francia, erano dell’opinione di non concedere il ritardo di due anni previsto dal Gruppo Lamy.

Le loro motivazioni e la loro determinazione erano molto forti. Nel caso dello spettro, come abbiamo visto, la decisione di un Paese di ritardare lo spegnimento degli impianti TV potrebbe rendere impossibile l’avvio delle reti 5G da parte di un Paese confinante e nessuno vuole affidare una decisione così strategica ai ritardi del paese vicino. La Decisione Europea risente di queste preoccupazioni e pur consentendo, a chi ne farà richiesta, di ritardare al 2022 lo spegnimento della banda 700MHz, garantisce i Paesi che decideranno di attivare il 5G già nel 2020 (la quasi totalità) con una serie di vincoli stringenti imposti ai ritardatari. Innanzitutto l’obbligo di concludere i coordinamenti bilaterali con i Paesi UE confinanti entro la fine del 2017. In secondo luogo, la presentazione di una dettagliata “roadmap” della liberazione della banda 700MHz entro il giugno del 2018 e infine l’obbligo di motivare in modo convincente la necessità di ritardare la liberazione di due anni. Purtroppo l’Italia era ed è un Paese che ha assoluto bisogno di quei due anni in più. Il nostro compito infatti non è, come per i francesi, quello di spegnere gli unici due multiplex degli 8 in servizio che utilizzano frequenze 700MHz e coordinare le frequenze attualmente utilizzate dagli altri 6 multiplex.

L’Italia deve fare tre passi in uno. Deve, per la prima volta, rispettare il principio dell’”accesso equo” e limitarsi ad usare 14 frequenze coordinate (la metà dei 28 canali “superstiti” in UHF dopo il rilascio dei 12 in banda 700MHz) invece di 38, deve poi ridurre il numero di multiplex nazionali e locali senza diminuire la qualità del servizio per tutti gli utenti che ricevono solo il digitale terrestre ed infine, fare tutto questo garantendo un passaggio graduale alle nuove tecnologie senza 700MHz senza la necessità di cambiare prematuramente il televisore. Un triplo salto mortale, molto più complesso della transizione dalla tecnologia analogica a quella digitale. Per questo motivo l’Italia si è battuta con successo per quei due anni in più che ora non dobbiamo assolutamente sprecare.

Ma vediamo quello che l’Italia è riuscita a fare negli ultimi anni per rispettare queste scadenze. Innanzitutto, a partire dal giugno 2017 una legge proibisce di vendere apparecchi TV che non siano in grado di ricevere le trasmissioni in DVB-T2 e HEVC. Grazie a questa legge è possibile prevedere sin d’ora che nel 2020 tutti gli italiani (o meglio, tutti tranne quella piccola percentuale che cambia raramente il televisore e che dovrà, come in Francia, essere aiutata dal contributo pubblico) saranno in grado di ricevere trasmissioni in DVB-T e compressione MPEG4 sul televisore principale di casa. Analoghe valutazioni consentono di concludere che la percentuale di coloro che nel 2022 saranno in grado di ricevere trasmissioni in DVB-T2/HEVC sul televisore principale sarà altrettanto vicina al 100%.

Per quanto riguarda il coordinamento internazionale i risultati sono altrettanto incoraggianti. Per la prima volta negli ultimi 25 anni l’Italia, anche grazie ad una proficua collaborazione tra Ministero e Agcom, ha sottoscritto accordi di coordinamento internazionale con Spagna, Francia, Principato di Monaco, Città del Vaticano, Svizzera, Austria, Slovenia, Croazia, Montenegro e Grecia e si appresta a sottoscriverli con Malta mentre ha qualche difficoltà in più con San Marino, Albania e Tunisia (tutti Paesi extra-UE). Si tratta di un risultato impensabile solo due anni fa e che dimostra una ritrovata credibilità del nostro Paese a livello internazionale. Credibilità e rispetto dimostrate anche dal fatto che tutti gli accordi sono basati sul principio di “accesso equo” e non fondati sulle assegnazioni dei 28 canali “superstiti” a Ginevra 2006. I Paesi vicini, dopo anni di interferenze da parte nostra, avrebbero potuto infatti pretendere di conservare i propri diritti del 2006 e questa soluzione ci avrebbe molto sfavorito.

A Ginevra 2006 avevamo infatti ottenuto 11 frequenze su 28 sul versante Tirrenico e 13 su 28 sul versante Adriatico. Al contrario, su entrambi i versanti abbiamo ora ottenuto una “equa divisione”: 14 frequenze per noi e 14 frequenze per tutti gli altri Paesi. Inoltre nella zona di coordinamento con la Svizzera abbiamo ottenuto una frequenza in più: 15 frequenze per l’Italia e 13 per la Svizzera. In tutti i coordinamenti abbiamo infine ottenuto la possibilità aggiuntiva di continuare ad utilizzare 8 frequenze su 12 della banda 700MHz fino al 2022. Ora, sulla base di questi coordinamenti, l’Agcom dovrà pianificare i multiplex nazionali e locali e collaborare con il Mise alla definizione della “roadmap” nazionale per la liberazione della banda 700MHz che dovrà essere pronta entro il giugno 2018.

Due parole finali sulle altre frequenze destinate alle reti di quinta generazione. I 96 MHz della banda 700MHz assieme ai 400 MHz della banda 3.4-3.8 GHz e ai 3000 Mhz delle onde millimetriche dai 24.5 ai 27.5 GHz costituiscono le cosiddette “bande pioniere” di spettro che l’Europa ha destinato allo sviluppo delle reti 5G. L’Italia, con uno sforzo di innovazione molto grande, ha deciso di destinare alla realizzazione di reti 5G sperimentali e alla “prova sul campo” di servizi 5G, 100 Mhz della banda 3.7-3.8 GHz. Si tratta di una decisione che va oltre l’obiettivo di “una città 5G nel 2020” suggerito dall’Europa. In 5 città italiane, Milano, Prato, L’Aquila, Matera e Bari le principali aziende di telecomunicazioni, i costruttori in possesso delle tecnologie più avanzate, le Università, le startup, le aziende e le pubbliche amministrazioni daranno vita al più grande laboratorio 5G del mondo.

Tutti i riflettori di costruttori e operatori del mondo saranno accesi sulle nostre sperimentazioni. Si tratta di un’esperienza di grande interesse e che non poteva non avere un immediato “follow up” nell’effettiva assegnazione di una larga porzione di spettro nelle bande pioniere. Sarebbe stato impensabile sperimentare per 4 anni e poi spegnere le luci.

Per questo la Legge di Bilancio 2018 in corso di approvazione in Parlamento prevede di assegnare agli operatori di telecomunicazioni, mediante asta competitiva, non solo le frequenze della banda 700Mhz (libere dal 2022) ma anche 200 MHz nella banda 3.6-3.8 GHz (la banda 3.4-3.6 non è ora utilizzabile in quanto 74MHz sono nella disponibilità della Difesa e i rimanenti 124 MHz sono destinati fino al 2023 al servizio wireless fisso) e 1 GHz compreso tra i 26.5 e i 27.5 GHz.

Si tratta di un’asta multi-banda che garantisce l’indispensabile continuità alle sperimentazioni nelle 5 città “pilota” e consente agli operatori di telecomunicazioni di selezionare al meglio l’insieme di frequenze delle quali avranno bisogno per realizzare nel modo più efficiente le proprie reti 5G. Le tre bande pioniere hanno infatti caratteristiche diverse e complementari in termini di copertura, penetrazione e capacità e dovranno essere assemblate in modo ottimale.

Assegnarle in tre aste separate non avrebbe consentito agli operatori di comporre il “mix” ideale per i servizi che hanno in mente di offrire ai propri clienti futuri e che sperimenteranno dal 2018 al 2022.  In questo senso, è auspicabile che non vi siano limiti stringenti sulle dimensioni della porzione di spettro che ciascun operatore potrà aggiudicarsi nell’asta. I “cap”, se ci saranno, non dovranno essere inferiori agli 80-100 MHz in banda 3.6-3.8 e ai 200-400 MHz nella banda 26.5-27.5.

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