La crescente competizione tecnologica tra le grandi potenze, le tensioni commerciali e la vulnerabilità delle catene di approvvigionamento impongono all’Unione europea una revisione del proprio modello di crescita, storicamente fondato sull’apertura dei mercati e sull’integrazione economica internazionale. La necessità di assicurarsi l’accesso alle risorse essenziali e di rafforzare la propria posizione nelle tecnologie emergenti richiede un coordinamento più stretto tra politica commerciale, industriale e sicurezza economica.
È il quadro delineato dal Centre for European Policy (cep) nel rapporto The EU’s Path to Strategic Autonomy – A Mapping of Policy Progress and Gaps, firmato da André Wolf nell’ambito di un progetto di ricerca realizzato in collaborazione con l’Università LUISS di Roma e finanziato dal ministero italiano degli Affari esteri e della Cooperazione internazionale.
Il giudizio sulle iniziative avviate da Bruxelles è articolato: i progressi sul piano normativo sono significativi, ma manca ancora un indirizzo capace di tradurli in risultati industriali concreti.
«Nel perseguire l’autonomia europea, l’UE rischia di disperdersi in una molteplicità di iniziative politiche. Le future misure di politica economica dovrebbero essere orientate da una visione strategica chiara e coerente», avverte Wolf, esperto di politica industriale del cep.
Indice degli argomenti
Il modello europeo alla prova della frammentazione globale
Per decenni, la liberalizzazione degli scambi ha rappresentato uno dei principali fattori di crescita dell’economia mondiale. Dopo la crisi finanziaria del 2008, tuttavia, l’intensità del commercio internazionale ha smesso di seguire la precedente traiettoria espansiva, stabilizzandosi su livelli relativamente costanti.
Alla base di questa evoluzione vi sono fattori strutturali, accentuati dalla pandemia e dalla guerra in Ucraina. Le controversie tariffarie tra Stati Uniti e Cina, le difficoltà del sistema multilaterale e la diffusione di barriere commerciali non tariffarie hanno modificato le condizioni della concorrenza internazionale.
Un elemento rilevante riguarda il crescente peso delle economie emergenti nella produzione industriale. La quota della Cina sul valore aggiunto manifatturiero mondiale è salita da meno del 10% nel 2004 al 30% nel 2022, secondo i dati della Banca mondiale richiamati nel rapporto.
L’espansione industriale cinese, accompagnata dalla volontà di altri Paesi di occupare segmenti produttivi a maggiore valore aggiunto, ha accentuato la competizione per il controllo delle tecnologie, delle infrastrutture e degli standard internazionali.
In questo scenario, la leadership tecnologica assume una rilevanza geopolitica crescente. La capacità di sviluppare soluzioni innovative e influenzare le regole tecniche dei mercati consente alle economie più avanzate di consolidare vantaggi di lungo periodo. Per l’Europa, il mantenimento di una posizione competitiva dipende quindi anche dalla possibilità di contribuire alla definizione degli standard e di valorizzare le proprie capacità di ricerca e innovazione.
Open Strategic Autonomy, l’equilibrio tra apertura e sicurezza economica
La risposta europea prende forma nel concetto di Open Strategic Autonomy, introdotto dalla Commissione nel riesame della politica commerciale del 2021.
L’impostazione punta a preservare i benefici degli scambi internazionali, rafforzando contemporaneamente la capacità dell’Ue di tutelare i propri interessi economici e reagire a comportamenti distorsivi dei partner commerciali.
La strategia europea per la sicurezza economica, presentata nel giugno 2023, ha successivamente ampliato questo orientamento, individuando rischi legati alle forniture, alle infrastrutture critiche, alla dispersione delle conoscenze tecnologiche e all’utilizzo delle dipendenze economiche come strumenti di pressione politica.
La vulnerabilità delle infrastrutture comprende anche le reti digitali e i collegamenti sottomarini, la cui interruzione può avere conseguenze rilevanti per la continuità delle attività economiche.
La Commissione ha così articolato la propria risposta attorno a tre direttrici: promozione della competitività interna, protezione dai rischi identificati e cooperazione con Paesi terzi.
La difficoltà consiste nel conciliare obiettivi che possono entrare in contrasto, dalla tutela della produzione europea alla necessità di mantenere accessibili le importazioni, fino alla salvaguardia delle relazioni commerciali con i partner internazionali. Il ricorso a strumenti differenti richiede pertanto una valutazione dei costi e degli effetti sulle imprese, soprattutto nei settori più esposti alla concorrenza globale.
Semiconduttori e AI, gli strumenti per rafforzare la competitività
Il Chips Act costituisce uno dei principali esempi del nuovo orientamento della politica industriale europea.
La normativa punta a raddoppiare la quota dell’Ue nel mercato mondiale dei semiconduttori, portandola al 20% entro il 2030, e mira a mobilitare oltre 43 miliardi di euro di investimenti destinati all’innovazione e alla capacità manifatturiera.
L’intervento comprende il sostegno alla ricerca, lo sviluppo di nuovi impianti e un sistema di monitoraggio per individuare tempestivamente possibili carenze nelle forniture.
Accanto agli incentivi per la produzione, Bruxelles ha rafforzato gli strumenti di difesa commerciale. Tra questi figurano il regolamento contro la coercizione economica da parte di Paesi terzi, i controlli sugli investimenti esteri e la disciplina sulle sovvenzioni straniere che possono alterare la concorrenza nel mercato interno.
Il controllo delle acquisizioni assume particolare rilievo nei comparti caratterizzati da un’elevata intensità tecnologica. La revisione del quadro europeo sullo screening degli investimenti diretti, esaminata nel rapporto, prevede un maggiore coordinamento tra Stati membri, con particolare attenzione a intelligenza artificiale, semiconduttori, tecnologie quantistiche e infrastrutture critiche.
L’obiettivo è individuare le operazioni che potrebbero compromettere sicurezza e ordine pubblico, mantenendo la possibilità di attrarre capitali internazionali nei settori strategici.
Anche la proposta di Industrial Accelerator Act introduce criteri più stringenti per gli investimenti in alcune attività produttive, includendo condizioni relative alla presenza locale, all’occupazione e alla ricerca e sviluppo.
La scelta di applicare vincoli agli operatori esteri richiede però attenzione ai possibili effetti sulla concorrenza e sulla disponibilità di risorse finanziarie, soprattutto per le industrie che hanno bisogno di espandere rapidamente la propria capacità produttiva.
Energia e materie prime, le dipendenze che frenano la crescita
Uno dei principali ostacoli alla competitività europea riguarda l’accesso a energia pulita a prezzi sostenibili.
L’elettrificazione dei processi produttivi e la diffusione delle fonti rinnovabili richiedono interventi consistenti nelle reti, negli accumuli e nei sistemi di gestione dell’energia.
La crescita della produzione da fonti intermittenti, come solare ed eolico, comporta nuove esigenze di coordinamento tra domanda e offerta. I costi di adeguamento delle infrastrutture e la volatilità dei prezzi possono ridurre la convenienza economica dell’elettrificazione industriale.
Tra le priorità indicate figurano l’ammodernamento delle reti elettriche, una maggiore armonizzazione delle regole nazionali e la revisione dei meccanismi di sostegno per le imprese esposte a costi energetici elevati.
Un problema analogo interessa le materie prime critiche, indispensabili per batterie, semiconduttori e numerose tecnologie della transizione energetica.
Il Critical Raw Materials Act ha introdotto obiettivi europei per estrazione, trasformazione e riciclo, accompagnati da procedure agevolate per i progetti considerati strategici.
Il quadro normativo lascia tuttavia aperte alcune difficoltà. Le attività estrattive sono esposte a tempi autorizzativi incerti, opposizioni locali e possibili variazioni dei prezzi internazionali, anche in conseguenza delle strategie commerciali dei fornitori dominanti.
Una particolare attenzione viene riservata al recupero delle materie prime dai prodotti a fine vita. La crescita dei rifiuti provenienti da batterie, veicoli elettrici e impianti energetici rappresenta una potenziale fonte di approvvigionamento per l’industria europea.
Le capacità di riciclo sono però ancora insufficienti rispetto alle prospettive della domanda futura. Occorre sviluppare nuovi impianti, migliorare la raccolta e creare sbocchi commerciali per i materiali recuperati.
Tra le proposte figura l’estensione delle quote minime obbligatorie di materiale riciclato ad altre tecnologie, prendendo come riferimento la disciplina europea sulle batterie. I magneti permanenti vengono indicati come uno dei possibili ambiti di applicazione.
Capitale di rischio, il nodo decisivo per gli investimenti tecnologici
L’Unione europea ha mobilitato negli ultimi anni risorse finanziarie significative attraverso programmi come InvestEU, Innovation Fund e altri strumenti dedicati alla trasformazione energetica e digitale.
InvestEU utilizza 26,2 miliardi di euro di garanzie del bilancio europeo per sostenere operazioni realizzate attraverso istituzioni finanziarie partner, con l’obiettivo di attrarre capitali privati verso settori considerati prioritari.
L’Innovation Fund, alimentato dai proventi del sistema europeo di scambio delle emissioni, punta invece a mettere a disposizione circa 40 miliardi di euro nel corso del decennio per tecnologie innovative a basse emissioni, in funzione dell’andamento dei prezzi della CO2.
La disponibilità di questi programmi lascia irrisolti alcuni problemi che condizionano le decisioni delle imprese. I progetti legati alle nuove tecnologie richiedono spesso tempi lunghi di realizzazione e investimenti iniziali consistenti. L’incertezza sulla domanda futura, sull’evoluzione dei prezzi e sulle regole applicabili può comprometterne la sostenibilità finanziaria.
Da questa considerazione deriva una delle indicazioni principali di Wolf:
«Gli investimenti privati rappresentano la chiave per una maggiore autonomia europea. L’Unione europea dovrebbe perseguire con coerenza le proprie politiche commerciali e industriali dal punto di vista degli investitori, concentrandosi sui principali ostacoli agli investimenti. Ciò richiede anche forme intelligenti di condivisione del rischio nei settori in cui non è possibile ricorrere a strumenti di copertura offerti dal mercato».
Il ragionamento riguarda anche i progetti realizzati fuori dai confini comunitari. L’autosufficienza nelle risorse e nelle tecnologie essenziali viene considerata irrealistica, rendendo necessario diversificare gli approvvigionamenti attraverso iniziative industriali in Paesi terzi.
Le garanzie pubbliche e i meccanismi di copertura dei rischi politici potrebbero favorire queste operazioni, proteggendo gli investitori da eventi come espropriazioni o crisi istituzionali.
Tra le ipotesi figurano piattaforme per coordinare gli interventi in mercati ancora poco esplorati e partnership pubblico-private nelle quali la partecipazione finanziaria delle istituzioni contribuisca a contenere l’esposizione degli operatori privati.
Competenze e ricerca, il divario che pesa sull’innovazione
L’adozione dell’intelligenza artificiale, la digitalizzazione dei processi produttivi e l’evoluzione delle tecnologie energetiche stanno modificando rapidamente i fabbisogni professionali delle imprese europee.
I dati Eurostat richiamati nel documento mostrano che nel 2022 ha partecipato ad attività formative il 24% dei lavoratori manifatturieri e il 34% degli occupati nella fornitura di energia nell’Unione europea.
Il problema riguarda sia l’aggiornamento delle competenze esistenti sia la disponibilità di nuovi profili tecnici.
Secondo le stime citate, tra il 2023 e il 2024 la domanda europea di lavoratori legati alle tecnologie verdi è cresciuta dell’11,6%, a fronte di un incremento dell’offerta del 5,6%.
La distanza tra esigenze delle imprese e disponibilità di personale qualificato rischia di accentuarsi nei prossimi decenni, soprattutto nelle discipline ingegneristiche.
Tra gli interventi suggeriti rientrano il rafforzamento della collaborazione tra università e industria, la diffusione di percorsi di formazione specialistica e lo sviluppo di centri territoriali per l’aggiornamento professionale.
Le Net-Zero Academies, previste dalla normativa europea sulle tecnologie pulite, possono rappresentare una piattaforma per coordinare queste attività.
Particolare importanza viene attribuita ai programmi universitari sviluppati in collaborazione con le imprese manifatturiere, capaci di formare figure professionali con competenze direttamente spendibili nei processi di produzione e innovazione.
Per affrontare la carenza di personale altamente qualificato, viene inoltre suggerita una maggiore armonizzazione delle politiche europee per l’ingresso di lavoratori specializzati provenienti da Paesi extra-Ue.
Mercati guida e acquisti pubblici per sostenere le nuove tecnologie
Per molte tecnologie emergenti, i costi di produzione restano superiori a quelli delle alternative consolidate. La possibilità di recuperare le spese sostenute dipende quindi anche dall’esistenza di una domanda sufficientemente ampia e prevedibile.
Un possibile strumento è rappresentato dalla creazione di mercati guida, nei quali criteri di acquisto e sostegno pubblico favoriscano la diffusione di prodotti innovativi.
Le norme europee sulle tecnologie a emissioni zero prevedono già criteri di resilienza negli appalti e nei programmi di sostegno, finalizzati a diversificare le fonti di approvvigionamento.
La proposta di Industrial Accelerator Act introduce un orientamento più esplicito verso requisiti di origine europea per determinati prodotti e componenti.
Wolf considera questi meccanismi potenzialmente utili durante la fase iniziale di sviluppo delle capacità produttive, ma raccomanda un’applicazione selettiva.
Il sostegno dovrebbe concentrarsi sulle tecnologie nelle quali l’aumento dei volumi consente riduzioni dei costi grazie all’esperienza produttiva e benefici nella diffusione delle conoscenze tra settori industriali.
Tra gli esempi richiamati figurano moduli fotovoltaici e batterie, comparti nei quali i produttori europei devono confrontarsi con concorrenti internazionali dotati di grandi capacità manifatturiere.
Secondo questa impostazione, i requisiti di origine applicati agli acquisti pubblici e ai programmi di sostegno possono favorire la crescita delle imprese nelle fasi iniziali, senza rendere permanente la protezione dalla concorrenza.
Dovrebbero inoltre essere previste eccezioni per i produttori dei Paesi legati all’Unione da partenariati per le tecnologie pulite, così da preservare le opportunità di cooperazione internazionale.
Partnership internazionali, serve maggiore coordinamento
L’Unione europea ha sviluppato negli anni accordi commerciali, collaborazioni tecnologiche e intese specifiche per l’accesso a energia e materie prime.
Nel campo delle risorse minerarie, il documento ricorda che all’inizio del 2025 erano stati raggiunti accordi di partenariato con 14 Paesi, finalizzati a favorire la sicurezza degli approvvigionamenti.
Molte di queste intese hanno tuttavia la forma di memorandum non vincolanti, che lasciano ampi margini alla successiva definizione dei progetti.
L’autore suggerisce quindi di elaborare una tabella di marcia comune per i partenariati energetici e sulle materie prime, capace di individuare le complementarità tra i diversi Paesi e gli strumenti più adatti per svilupparle.
Nel caso delle economie dotate di abbondanti risorse naturali, la cooperazione dovrebbe comprendere infrastrutture, capacità produttive e opportunità di trasformazione locale dei materiali estratti.
Per i partner specializzati nelle tecnologie pulite, invece, la priorità dovrebbe riguardare il coordinamento delle politiche industriali e l’armonizzazione delle condizioni di mercato.
Il programma Global Gateway potrebbe contribuire a finanziare le infrastrutture necessarie, favorendo progetti che rispondano sia alle esigenze europee di approvvigionamento sia agli obiettivi di sviluppo industriale dei Paesi partner.
La definizione di programmi condivisi di ricerca, standard tecnici e investimenti manifatturieri viene indicata come un possibile fattore di consolidamento delle relazioni economiche.
La politica industriale europea alla prova della coerenza
Il bilancio tracciato da Wolf riconosce un cambiamento significativo nell’azione dell’Unione europea. La Commissione ha acquisito nuovi strumenti per intervenire sui mercati e sostenere la trasformazione produttiva, ma la loro efficacia dipenderà dalla capacità di individuare priorità comuni e valutarne i risultati.
L’analisi invita inoltre a considerare con attenzione i costi economici delle misure di protezione, che possono aumentare i prezzi delle importazioni, penalizzare le imprese utilizzatrici e provocare reazioni commerciali da parte dei Paesi interessati.
L’indicazione conclusiva è di orientare gli interventi verso la costruzione di filiere industriali competitive e resilienti, concentrando il sostegno pubblico sui problemi che il mercato non riesce a risolvere autonomamente. Un criterio che richiede continuità nelle scelte regolatorie, attenzione alle condizioni degli investitori e una cooperazione internazionale capace di accompagnare lo sviluppo delle tecnologie future.
Partecipa alla community